Milei y la democracia delegativa (2)

Por Hernán Andrés Kruse.-

LAS PRESIDENCIAS DE MENEM, KIRCHNER Y MACRI

FUNCIONAMIENTO DE LOS MECANISMOS DE CONTROL (ACCOUNTABILITY HORIZONTAL)

“Durante los dos gobiernos de Menem, los mecanismos de accountability horizontal fueron desarticulados mediante una excesiva concentración de facultades en el Ejecutivo de cara a los otros poderes, una cooptación y anulación de los organismos de control y una falta de capacidad/voluntad de parte del Poder Legislativo (dominado por el Justicialismo) para vigilar los actos del Ejecutivo. Cabe recordar, en este contexto, que en 1991 Menem cesanteó por decreto al titular de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, Ricardo Molinas, y que varios años después un nuevo Fiscal, Manuel Garrido, renunció cuando se le recortaron sus funciones, no sin antes denunciar que “los organismos de control están desarticulados e incapacitados para realizar correctamente su labor. Falta de independencia, escasez de recursos económicos, imposibilidad de acceder a información pública son algunos de los elementos que condicionan la situación en la que se encuentran estas agencias claves de nuestro sistema republicano”.

En cuanto a Macri, la decisión que tomó al respecto fue muy criticada. En efecto, en un notable gesto de despotismo, además de poco elegante, designó al frente de la Oficina Anticorrupción –creada durante el gobierno de la Alianza con la promesa electoral de terminar con la corrupción en la Argentina– a la diputada Laura Alonso, reconocida militante del PRO. Para ello Macri tuvo que eliminar por decreto el ejercicio de la abogacía como requisito excluyente para estar al mando de la Oficina Anticorrupción que pasó a llamarse “Secretaría de Ética Pública, Transparencia y Lucha contra la Corrupción”.

INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL

“Un Poder judicial fuerte e independiente es un elemento esencial dentro de una democracia; de lo contrario, cuando las más altas esferas de la justicia son cooptadas por el Ejecutivo o se encuentran altamente politizadas (en el sentido partidario), el control de la legalidad de los actos del gobierno y el control de la constitucionalidad de las leyes se resienten. Gracias al control que el presidente Menem tenía en ambas cámaras del Congreso, se aprobó una ley ampliando de 5 a 9 el número de miembros de la Corte Suprema, y así pudo nombrar a jueces afines al gobierno (la “mayoría automática”), comenzando por el Presidente de la Corte, Julio Nazareno, ex socio en su estudio jurídico de La Rioja. Era sabido que, en cuestiones relevantes para el Ejecutivo, Menem podría contar siempre con el voto de cinco jueces leales. Esto se apreció en casos críticos como el rebalanceo de las tarifas telefónicas en 1998, la privatización de Aerolíneas Argentina en 1990 y los aeropuertos en 1997, entre otros casos resonantes. Pero el avance sobre la justicia no se limitó a la Corte Suprema sino que alcanzó también a instancias inferiores del Poder Judicial: se duplicó la cantidad de jueces de primera instancia del fuero federal, llevándola de seis a doce, cargos cubiertos con magistrados próximos al gobierno (los “jueces de la servilleta”) y de controvertible curriculum.

En contraposición, Néstor Kirchner inició su gobierno con medidas unánimemente reconocidas por la opinión pública: juicio político a los integrantes de la mayoría automática, autolimitación de las atribuciones presidenciales para la designación de los miembros de la Corte Suprema y propuesta de candidatos de gran prestigio y solvencia jurídica. Así se conformó la Corte Suprema, acontecimiento que, sin embargo, no debe haber sido valorado de igual manera por O’Donnell, quien percibía de Kirchner (y también de Cristina Fernández) la típica imagen del “líder delegativo”, con la amenaza de autoritarismo que ello implicaba en su concepción: “Hay un riesgo autoritario [en la Argentina] (…) Sobre todo, en estos comentarios muy negativos hacia el Poder Judicial y el Poder Legislativo. Son muy amenazantes. Porque si lo dijeran en serio, tuvieran razón y pudieran, la conclusión a sacar es que hay que eliminar o sojuzgar por completo a esos poderes. Si eso fuera así, que fue lo que hizo Fujimori y que casi completan Chávez y Putin, ahí se habría acabado la democracia”.

Por el contrario, Macri inició su relación con el poder judicial de la peor manera: a días de haber asumido, anunció que cubriría los dos cargos vacantes en la Corte designando a los jueces por decreto y sin acuerdo del Senado. Las críticas de propios integrantes de la coalición oficialista y, sobre todo, el amplio repudio manifestado por la sociedad -clara expresión de la accountability social- lo obligaron a “recalcular” y a seguir las normas procedimentales habituales. Otro déficit de la política macrista en relación con la administración de justicia, es la pública injerencia del Presidente sobre los fallos de los jueces como se puso de relieve con sus críticas a los tres magistrados de la Cámara del Crimen en el “caso Chocobar”.

DELEGACIÓN DE FACULTADES LEGISLATIVAS EN EL EJECUTIVO (LOS DNU)

“Los decretos de necesidad y urgencia (DNU), en virtud de los cuales el Poder Ejecutivo avanza en áreas de competencia específica del Poder Legislativo, habían sido utilizados sólo en 35 oportunidades antes de 1989, en tanto que, tras el regreso a la democracia, el presidente Raúl Alfonsín había recurrido a este instrumento solo en diez ocasiones. Menem, en cambio, hizo uso y abuso de los DNU en un grado que no tiene parangón en las administraciones democráticas, encabezando el ranking en la cantidad de decretos emitidos. Kirchner también recurrió a menudo a esta vía como un recurso institucional ordinario en el proceso de toma de decisiones, contrastando notoriamente con los gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner que tiene el menor grado de incidencia en la producción de DNU desde el retorno a la democracia. Macri hizo un uso reiterado de los DNU para derogar o modificar leyes sancionadas por el Congreso. Es el caso, por ejemplo, de las leyes relativas a la implementación del nuevo Código Procesal Penal, la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (que había tenido una participación ejemplar de la sociedad civil en su gestación y tratamiento legislativo, mereciendo también un fallo favorable de la Corte Suprema) o la eliminación en los hechos de la paritaria nacional docente, establecida en la ley de financiamiento educativo. Esta vorágine “decisionista” alcanzó su punto culmine con el mega-DNU llamado de “Desburocratización y Simplificación”, firmado en diciembre de 2017, que deroga 19 leyes y modifica otras 140”.

DISTINCIÓN ENTRE INTERESES PÚBLICOS Y PRIVADOS

“Tanto la tradición liberal como la republicana plantean una distinción crucial entre la esfera pública y la esfera privada, dando clara prioridad a los intereses públicos. Una de las manifestaciones más graves y habituales de la confusión entre lo público y lo privado, propia de las democracias delegativas, según O’Donnell, es la corrupción. En este sentido, las gestiones de Menem fueron emblemáticas, destacándose la figura de María Julia Alsogaray, quien al frente de la Secretaría de Medio Ambiente prometió limpiar el Riachuelo “en mil días”, obra monumental de corrupción estatal en la cual intervinieron varias consultoras cercanas a su familia. Condenada en tres oportunidades por enriquecimiento ilícito, Alsogaray será recordada como un símbolo de la corrupción y de los negocios con el Estado. Después de 2003, importantes figuras del kirchnerismo recibieron denuncias por posibles hechos de corrupción, encabezadas por la ex presidenta Cristina Kirchner, quien recibió la mayor cantidad de denuncias. Varios ex funcionarios fueron a prisión, pero los dos únicos que se encuentran condenados son el ex Secretario de Transporte Ricardo Jaime y la ex Ministra de Economía Felisa Micheli.

La confusión entre interés público y privado resultó notoria en el gobierno de Macri, quien eligió como funcionarios a ex CEOs de las grandes corporaciones empresariales, que conciben y manejan la gestión pública con criterios de esas grandes corporaciones. Esta confusión quedó evidenciada, por ejemplo, en la reglamentación de la ley de blanqueo de capitales, que habilitó a los familiares de funcionarios a acogerse a los beneficios del blanqueo, incluso a la propia madre del entonces presidente. También se evidenciaron en disposiciones del Banco Central que garantizaron negocios financieros especulativos para los grandes operadores y en diversos episodios que contradecían el discurso oficial de entonces acerca de la corrupción público-privada, como los relacionados con el titular de la Agencia de Inteligencia, Gustavo Arribas, vinculado a la “Causa Odebrecht” en Brasil, con el ex Subsecretario General de la Presidencia, Díaz Gilligan, y los ex ministros Jorge Triaca y Luis Caputo, este último titular de cuentas off shore no declaradas y emisor de un bono de deuda externa que benefició a empresas que le habían pertenecido”.

CRÍTICAS A LA TEORÍA DE O’DONNELL

“La teoría de O’Donnell sobre las DD recibió fuertes críticas. Dos de ellas, quizás las más relevantes, se discuten brevemente aquí: la desarrollada por Sofía Respuela del Instituto de Investigaciones Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales, UBA, y la que surgió de la polémica entre O’Donnell y Adam Przeworski, politólogo polaco radicado en EEUU. Respuela (2008) considera que la teoría de O’Donnell carece de originalidad en tanto las DD no presentan diferencias significativas con los modelos de Weber y Schumpeter, salvo, en todo caso, las diferencias empíricas concernientes a las experiencias latinoamericanas. Pero el eje central de su crítica se refiere a la ausencia de consideración del “votante”, el “sujeto” protagonista de las DD. O’Donnell dice al respecto: “Luego de la elección, se espera que los electores/delegantes retornen a la condición de espectadores pasivos, pero complacientes de lo que hace el presidente”. Entonces Respuela se pregunta por qué los ciudadanos “delegan”; cómo se explica que los presidentes “salvadores de la patria” puedan hacer lo que quieran sin sanción de los votantes. La autora estima que esto debe ser analizado exhaustivamente pues considera que la explicación de O’Donnell sobre la debilidad institucional es insuficiente.

Por otra parte, en un encuentro de académicos realizado en Buenos Aires en el año 2000 tuvo lugar una polémica entre O’Donnell y Przeworski, dos líderes académicos en la ciencia política contemporánea, con una gran influencia en América Latina. El debate –duro debate, por cierto- giró en torno a la democracia, en particular en torno a las diferencias entre las nuevas democracias (América Latina) y las institucionalizadas (Europa). Especial énfasis cobró el debate en torno al concepto de DD que caracterizaba a las primeras (desde la perspectiva de O’Donnell) y al papel de los intelectuales en América latina (Duque Daza, 2014).

Przeworski cuestionó el planteamiento de O’Donnell relativo a que se puedan diferenciar las nuevas democracias delegativas de América latina de las democracias europeas, representativas y consolidadas, no obstante reconocerle las claras diferencias entre los sistemas democráticos parlamentarios y presidencialistas. Su fundamentación se basó en los siguientes tres puntos: a) la ausencia de sustento empírico para afirmar que los presidentes latinoamericanos rinden cuentas al poder Legislativo y Judicial en menor medida que en las democracias europeas. Przeworski considera que éste no es un atributo propio de las democracias latinoamericanas sino de todas en general, ya que un gobernante es más propenso a rendir cuentas si no controla las cámaras o si gobierna con coaliciones; b) la existencia en América Latina de algunas instancias y fuentes de poder no controladas por el Ejecutivo, como la banca central, que en la mayoría de los diseños institucionales es autónoma; c) por último, la duda acerca de que las democracias delegativas de América Latina –a diferencia de las europeas ya consolidadas- sean menos proclives a cumplimentar la accountability horizontal, como lo sugería O’Donnel, cuestión que fundamentó con una comparación entre los poderes de los presidentes latinoamericanos y de los primeros ministros europeos según la cual en ambos casos eran similares o, incluso, los primeros más propensos a acatarla. O’Donnell respondió a los argumentos de Przeworski señalando que los mismos no eran claros ni rigurosos y que su análisis era sólo formal.

En este debate se pusieron de manifiesto dos concepciones respecto de la democracia en América Latina. O’Donnell siempre pensó en la necesidad de diferenciar las especificidades de las nuevas democracias y de revisar críticamente los conceptos y los enfoques analíticos con los cuales se abordaba la democracia en América Latina. Przeworski, en cambio, sostuvo que las dificultades que vivían los regímenes políticos latinoamericanos no eran solamente locales sino propios de todas las democracias representativas. En este sentido señala con agudeza en una entrevista periodística que en EEUU –considerado como modelo de la democracia representativa– se da la gran paradoja de que un altísimo porcentaje de su población no vota”.

CONCLUSIONES

“Muchas de las reflexiones de O’Donnell sobre las democracias delegativas aún conservan vigencia. Sin embargo, para analizar los procesos actuales de América latina y caracterizar mejor la contradictoria y compleja democracia argentina es necesario reformular ese marco teórico teniendo en cuenta el nuevo contexto mundial marcado por la crisis de la democracia liberal en Europa Occidental y en los EE.UU., con el ascenso de la extrema derecha y la emergencia de líderes “populistas” como Donald Trump. El ascenso de la extrema derecha en el Norte se ve reflejado con el surgimiento o la consolidación de grupos xenófobos, racistas, misóginos y homófobos, como el partido neonazi griego Aurora Dorada, el partido ultraderechista alemán Alternativa para Alemania (AfD), el grupo neonazi español Hogar Social Madrid, el movimiento fascista italiano CasaPound, la organización neonazi italiana Orden de Hagal, el grupo neonazi estadounidense Boogaloo (célebres por vestir camisas hawaianas), entre otros.

En América Latina, por su parte, la ultraderecha dejó de ser un fenómeno marginal como hasta hace pocos años atrás, tal como lo revelan el Movimiento Social Patriota (MSP) de Chile, el Partido Social Liberal (PSL) liderado por Jair Bolsonaro en Brasil, el partido La Libertad Avanza (autodefinido como “Anarcocapitalista”) de Javier Milei en la Argentina, por solo mencionar unos pocos ejemplos. Sin contar que, además, se vieron fortalecidos a partir de las protestas en contra de las medidas de aislamiento por el coronavirus en todo el mundo, principalmente en Europa, que fueron alimentadas por teorías conspirativas (negacionistas, antivacunas) que cabalgaron sobre los miedos, incertidumbres y frustraciones provocados por la pandemia.

Todo ello, y en particular esta nueva modalidad del mal (antidemocrática, xenófoba y apologista del terrorismo de estado), debe ser sopesado a la hora de analizar las democracias latinoamericanas de estos tiempos, antes de, quizás, apresurarse a calificarlas con adjetivos. Por otra parte, como señala Manin (1998), hay que tener en cuenta la crisis de representatividad de los sistemas políticos, en la que los partidos tradicionales ya no representan como antaño un canal de expresión de la ciudadanía en virtud de un proceso de personalización de la política, influenciada por los liderazgos de popularidad. Y de vital trascendencia, siguiendo al autor antes citado, habría que prestar atención también al desplazamiento de la esfera pública hacia los medios de comunicación que, cooptados por intereses privados hegemónicos, pueden practicar un “periodismo de guerra” que centra la labor informativa en la promoción de escándalos mediáticos y la difusión de falsas denuncias para desacreditar a opositores políticos. De ese modo, los medios se comportan de hecho como partidos políticos, aseveración observable particularmente en las democracias latinoamericanas contemporáneas donde, como en Brasil con el caso de Lula, se da una estrecha alianza entre el poder judicial y los medios hegemónicos como soporte de una “guerra jurídica” (lawfare).

Finalmente, en lo que respecta a la democracia argentina, sería conveniente, por un lado, profundizar el análisis de las expresiones de rendición de cuentas (acountability vertical) entre los tres poderes del Estado; por el otro, y como complemento de lo anterior, promover la participación de una ciudadanía activa movilizada en el espacio público. Esto último permitirá, además, rescatar el diálogo directo entre los actores (pueblo-gobierno), una forma no institucional de acción política en la Argentina de gran valor simbólico.

(*) Claudia V. Schheihing (Profesora de Historia de la Facultad de Humanidades, Artes y Ciencias Sociales-UADER-2021): “¿Democracias delegativas en Argentina?”