Milei y la democracia delegativa (1)

Por Hernán Andrés Kruse.-

El presidente de la nación cantó victoria el martes 30 de abril. Ese día una relevante mayoría de diputados nacionales votó a favor de la Ley de Bases. Se trata de una mega norma que incluye privatizaciones, la reforma laboral y el régimen para grandes inversiones. Pero el capítulo más relevante de esta ley ómnibus es el referido a la delegación de facultades legislativas al Poder Ejecutivo. En efecto, el proyecto señala “la emergencia pública en materia administrativa, económica, financiera y energética por el plazo de (1) año” y delega, por ende, en el Poder Ejecutivo nacional “las facultades dispuestas por la presente ley, vinculadas a materias determinadas de administración y de emergencia” (fuente: Perfil, 30/4/024). Se trata de un nuevo ejemplo de democracia delegativa, de democracia basada en el carisma del caudillo quien se erige en el salvador de la Patria, en el protector de los ciudadanos.

Buceando en Google me encontré con un ensayo de Claudia V. Scheihing (Profesora de Historia de la Facultad de Humanidades, Artes y Ciencias Sociales-UADER-2021) titulado “¿Democracias delegativas en Argentina?” Su objetivo es aplicar el modelo teórico de democracia delegativa de Guillermo O’Donnell para averiguar si los gobiernos que se sucedieron a partir de la asunción de Raúl Alfonsín fueron ejemplos de democracia delegativa. Luego de leer el paper de Scheiking la respuesta sólo puede ser la afirmativa, a pesar de las críticas que el modelo teórico de O’Donnell recibió de una parte del mundo académico.

PRINCIPALES RASGOS DE LAS DEMOCRACIAS DELEGATIVAS

“Según Guillermo O’Donnell (1997, 2010), la democracia delegativa (DD) es democrática porque tiene legitimidad de origen, es decir, porque se trata de gobiernos que surgen de elecciones limpias y competitivas y que mantienen vigentes ciertas libertades políticas básicas, como las de expresión, reunión, prensa y asociación. Sin embargo, según ha sido concebida, es una democracia menos liberal y republicana que la democracia representativa propia de los países capitalistas altamente desarrollados, por cuanto tiende a no reconocer los límites constitucionales y legales impuestos por los otros dos poderes del Estado, el Poder Legislativo y el Poder Judicial. Además, la DD presentaría severos déficits en lo que respecta a los mecanismos de rendición de cuentas -accountability-, elemento central del régimen político en las democracias representativas y que desarrollaremos más adelante.

O’Donnell plantea que básicamente la DD gira en torno a un líder que se erige como el principal intérprete -aun la encarnación- de los intereses supremos de la Nación. En ese marco, la elección le otorga al presidente/a el derecho y la obligación de tomar las decisiones que mejor le parecen, incluso arbitrariamente, quedando su legitimidad sujeta sólo al resultado de futuras elecciones. En consecuencia, el gobernante -que dirige un movimiento o colisión electoral conformado/a por uno o más partidos y organizaciones sociales- se siente colocado por encima de las diversas “partes” de la sociedad y considera que tiene una muy baja obligación de rendir cuentas de sus acciones. Sin embargo, ello por lo general es muy efímero: “… los líderes delegativos suelen pasar, rápidamente, de una alta popularidad a una generalizada impopularidad”.

A estas características O’Donnell añade otras centradas en el comportamiento e intenciones del líder presidencial, que son presentadas con rasgos de color, por lo que la descripción suele parecer esquemática o algo caricaturesca, por ejemplo: el gobernante es una “figura paternal”, “los presidentes llegan a ser elegidos mediante la promesa de que por ser fuertes y valerosos, por estar sobre los partidos e intereses, y por ser ‘machos’, salvarán al país”. Quizás sugiriendo un autoritarismo implícito y cuestionando con cierta sutileza la legitimidad de la representatividad de los gobiernos kirchneristas, O’Donnell discurre, como al pasar, sobre el concepto de hegemonía en el sentido gramsciano del término, que remite a la conquista de alianzas y consensos en torno a los intereses de un grupo social determinado, que por ejercicio de su influencia convierte a otros grupos (con otros intereses, incluso antagónicos) en sus aliados, si bien la hegemonía también puede ejercerse por coerción, incluyendo el ejercicio de la fuerza. “De ninguna manera se puede hablar de hegemonía. La hegemonía implica el pleno dominio de las ideas de los demás. Hay una fuerte ofensiva del kirchnerismo para tratar de difundir su visión de la Argentina con una intensidad notable y preocupante, pero eso no es hegemónico. Es exagerado y peligroso calificarlo así”.

Una cuestión importante es la relativa a la rendición de cuentas (accountability). Al respecto, O’Donnell distingue dos dimensiones: una horizontal y otra vertical. La accountability horizontal supone la existencia de organismos estatales de control (como la Oficina Anticorrupción, la Sindicatura General de la Nación, la Auditoría General de la Nación, la Fiscalía de Investigaciones Administrativas y Defensorías del Pueblo en Argentina) legalmente habilitados y autorizados para fiscalizar las acciones de otras instituciones del Estado, así como para sancionar eventualmente los actos ilícitos. O’Donnell remarca que la eficacia de la rendición de cuentas horizontal depende de que los organismos de control tengan autonomía institucional, sean independientes del Ejecutivo, no funcionen aisladamente sino en red, de que estén dotados de recursos y sean respaldados por el Poder Judicial y eventualmente por las legislaturas en los casos de juicio político a funcionarios de alto rango. En una democracia delegativa, por el contrario, el líder intenta eliminar, neutralizar o cooptar estos organismos de control considerados como un estorbo y una interferencia en el ejercicio de su libertad para la toma de decisiones.

La accountability vertical implica la intervención de un agente de control social externo: el electorado. Las elecciones constituyen, en efecto, una instancia de control anclada en la sociedad y que brinda a los ciudadanos el derecho de castigar o recompensar periódicamente con su voto a los representantes electos. Pero las elecciones no son la única herramienta de la accountability vertical (Estévez y Labaqui, 2003). Ellas deben complementarse con una sociedad civil activa y medios de comunicación independientes y autónomos. Surge así el concepto de “accountability social” acuñado por Smulovitz y Peruzzotti (2002), que podría definirse como el mecanismo de control de las autoridades a través de las actividades de asociaciones de la sociedad civil, movimientos ciudadanos, ONG y medios de comunicación que no sólo aportan nuevos recursos al repertorio clásico de las instituciones electorales y constitucionales para controlar al gobierno, sino que también, en ocasiones, pueden compensar muchos de los déficits de esos mecanismos clásicos”.

FACTORES QUE FACILITAN LA EMERGENCIA DE DEMOCRACIAS DELEGATIVAS

“La transición a la democracia en Argentina se distinguió de la del resto de los países de América del Sur porque la derrota militar de Malvinas hizo que la dictadura implosionara, restándole capacidad para imponer en su retirada condicionamientos al nuevo gobierno democrático. Lo contrario sucedió en las “transiciones pactadas” de Chile, Brasil, Paraguay y Uruguay. Por ello en Argentina se pudo procesar el pasado autoritario llevando a juicio a los responsables del Terrorismo de Estado. De hecho, fue el único país latinoamericano que juzgó y condenó a los máximos responsables militares de la dictadura. Sin embargo, O’Donnell -uno de los principales referentes en el debate académico sobre las transiciones desde regímenes autoritarios- sostiene que…“los factores más decisivos en la generación de diversas clases de democracia no se relacionan con las características del régimen autoritario precedente ni con el proceso de transición. Más bien, creo que debemos centrarnos en varios factores históricos de larga data, así como en la gravedad de los problemas socioeconómicos que heredan los gobiernos democráticos recién instalados”, conceptos ratificados años después en “Revisando la democracia delegativa”.

En cuanto a los factores históricos, O’Donnell señala que la concepción del poder y de la autoridad política en la democracia delegativa tiene en la Argentina un arraigo muy fuerte porque está encarnada en los dos partidos-movimientos con arrastre electoral, el radicalismo y el peronismo. Esta tradición comienza con Yrigoyen, “que se consideraba a sí mismo la encarnación de la causa nacional y a los opositores afuera de la comunidad nacional”, cuestión que continuó el peronismo, cuya característica central es de una concepción movimientista “supermayoritaria”. Al respecto añade: “El peronismo es un fenómeno muy enraizado en la cultura argentina. Es más que un partido político. Hay un ‘ser peronista’ en Argentina, muy cultural, que está muy arraigado en la cultura popular y parte de la clase media”. Otros factores que favorecen el surgimiento de democracias delegativas son las crisis. En este sentido O’Donnell remarca que…“la profunda crisis social y económica que la mayoría de estos gobiernos heredaron de sus predecesores autoritarios refuerza ciertas prácticas y concepciones acerca del ejercicio adecuado de la autoridad política, que conducen hacia la democracia delegativa, no a la representativa”. Sin embargo, no todas las crisis producen DD. Las que inciden son crisis de nivel nacional, de tipo socioeconómico y, en todos los casos, profundas crisis políticas que afectan el papel y las capacidades del Estado. Por otra parte…“para que la crisis desemboque en una DD también hace falta que aparezca un líder (o más) que se ofrezca como quien puede y sabe cómo resolverla y con base en ello gana elecciones o revalida la posición de gobierno que ya tiene”. Las crisis, como sucedió en Argentina con la de la hiperinflación en 1989, primero, y la de 2001 después, generan una intensa sensación de urgencia, a la vez que disparan en la sociedad demandas de gobernabilidad y una cierta tolerancia a la concentración del poder de decisión en el Ejecutivo, en quien la sociedad ha delegado la facultad de resolver como sea todos los problemas provocados por las crisis económicas, liberándola del caos que ellas implican”.

LAS PRESIDENCIAS DE MENEM, KIRCHNER Y MACRI

“La Argentina es un caso clavado de democracia delegativa” dice O’Donnell en una entrevista periodística, no dudando en definir como delegativos a todos los gobiernos que tuvieron lugar desde el retorno de la democracia. Como se señaló más arriba, para contrastar esa conjetura, analizaremos en particular las presidencias de Menem, Kirchner y Macri, teniendo en cuenta las siguientes categorías: (a) cumplimiento de las promesas electorales; (b) funcionamiento de los mecanismos de control (accountibility horizontal); (c) independencia del Poder Judicial; (d) delegación de facultades legislativas en el Ejecutivo (los DNU), y (e) distinción entre intereses públicos y privados”.

CUMPLIMIENTO DE LAS PROMESAS ELECTORALES

“Aunque no existe ningún poder que obligue a los gobernantes elegidos a cumplir con las promesas electorales, y su incumplimiento se da en todo tipo de democracia, éste es considerado más grave en las democracias débilmente institucionalizadas dado que corroe la confianza pública en la herramienta electoral. Al respecto, cabe recordar la cínica expresión de Menem acerca de “Si yo hubiera dicho lo que iba a hacer, no me votaba nadie”. Porque Menem hizo campaña prometiendo una “revolución productiva” que comenzaría con un “salariazo”, pero una vez en el poder abandonó la concepción del Estado de Bienestar, propia del peronismo, y aplicó los principios de la economía de libre mercado, nombrando ministro de Economía a Miguel Roig primero y luego a Néstor Rapanelli, ambos altos ejecutivos de Bunge y Born. Por otra parte, durante su gestión se aprobaron la Ley de Reforma del Estado (Ley Nacional Nº 23.696/89) y la Ley de Emergencia Económica (Ley Nacional Nº 23.697/89), que disponían un amplio plan de privatizaciones (el desguace de las empresas del Estado con la venta de “las joyas de la abuela”) y dotaban al Ejecutivo de amplias facultades.

Por su parte, Macri hizo campaña prometiendo que corregiría los déficits de las gestiones kirchneristas y mantendría todo lo bueno. Si hay que reconocer que mantuvo hitos de la política social construida por los Kirchner -como la AUH o las cooperativas del Plan Argentina Trabaja-, la mayor parte de sus grandes compromisos de campaña fueron incumplidos: eliminación del impuesto a las ganancias, mantenimiento del programa de televisación gratuita de los partidos de fútbol conocido como “Fútbol para Todos”; reducción de la inflación (“la cosa más simple que tenga que hacer cuando asuma el cargo”); creación de empleo; una justicia independiente; la unión de los argentinos “para que nadie que piense distinto se sienta perseguido”, entre otras muchas promesas incumplidas”.