Milei y un insulto inédito en la historia parlamentaria argentina (2)

Por Hernán Andrés Kruse.-

“Ese constreñimiento del Parlamento es consecuencia a un auge imparable del poder ejecutivo, que se presenta como más acorde a las necesidades de la sociedad, propias de un Estado social avanzado que se mueve únicamente ante estímulos de decisiones y medidas eficaces. Es la hora de los resultados, tangibles, dispares como la misma sociedad, técnicos y complejos. Otros agentes contribuyen a esta contención, como la preeminencia de los tribunales constitucionales, el multiparlamentarismo, especialmente el derivado de la integración en organismos supraestatales, como la Unión Europea. Es en esa cuarta etapa donde se fortalece la idea de la crisis del Parlamento y del parlamentarismo, pese a que la idea no es ni mucho menos novedosa, (Sánchez de Coca, Joaquín, 1914), pero sobre todo por la tesis de Carl Schmitt quien publicaría en 1923 Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus, traducida al inglés en 1985, “The crisis of parliamentary democracy”. “La crisis del sistema parlamentario y de las instituciones parlamentarias deriva de las circunstancias de la moderna democracia de masas” (Schmitt, 1923). La imposibilidad de lograr la igualdad y la homogeneidad, que sitúa como presupuestos de la democracia, aboca al fracaso del parlamentarismo. Por ello, el Parlamento no es la traslación de la voz de la sociedad, sino que se distancia de esta, ejerciendo una representación de él mismo.

Pero esa no es la única crisis que se achaca al parlamentarismo. Se le reprocha su incapacidad para desempeñar sus funciones, como legislar (Laski, 1950); su limitación para comunicar a la sociedad sus decisiones y para recabar de esta sus reclamos, ambas esferas-la político-parlamentaria y la social-parecen discurrir de forma asincrónica y aislada; su obsolescencia organizativa y estructural; su actitud complaciente con un status subordinado respecto al poder ejecutivo que monopoliza la vida política y que deriva en una situación que puede presentarse como una auténtica involución al aparentar una neo-concentración del poder, precisamente, la situación a la que el parlamentarismo pretendió dar una alternativa. Respecto al gobierno, el Parlamento ha relajado el control, que se dibuja con enormes deficiencias cuya evidencia más señera es la negación de un gobierno a ser controlado por el Parlamento alegando que está en funciones, o la inocuidad de las actuaciones de control parlamentarias sobre el ejecutivo (reprobaciones).

De su funcionamiento también derivan otros reproches como la sustitución de la deliberación por el debate, esto es la primacía de la confrontación de posiciones, restringiendo el espacio al diálogo y al consenso que se espera de unos representantes que lo han de ser de todos. En esta relación sintomática de la crisis del parlamentarismo podemos detectar movimientos que son erráticamente contradictorios, auténticas paradojas, que luego guiarán parte de la renovación funcional que analizaremos. Así, se considera un factor que indica la crisis del Parlamento la no receptividad por parte de los representantes, su inconexión con la sociedad, tónica constante que pueden quebrar con el seguimiento impulsivo de demandas sociales, expresadas contundentemente por algunos sectores y que rápidamente transforman en leyes. Esa legislación a golpe de titular de prensa es evidente en el ámbito del derecho penal, en el social o en el laboral. La democracia se rige por los sondeos de opinión, o por las manifestaciones, y sus contramanifestaciones, lo que deriva en políticas impredecibles, pendulares que abrazan la inestabilidad y el descrédito nacional e internacional. En esa tesitura la política se banaliza y se desprende de una línea constante que debería llevar a un progreso evolutivo de la sociedad y de las condiciones de vida de un Estado.

La ampliación de la distancia entre representantes parlamentarios y representados ha recuperado el debate entre democracia representativa y democracia directa como remedio a esa desafección que parece haber desarrollado la ciudadanía como resultado de la crisis parlamentaria. Una desconexión que se evidenciaría en una reducción de la participación electoral, en un menor interés en vincularse a los partidos políticos que habrían visto una exponencial reducción de sus afiliados o en la expresa manifestación del desinterés ciudadano en la política en los distintos sondeos de opinión que se lanzan. Por ejemplo, en el Barómetro del CIS de enero de 2018, el porcentaje de afectación de los encuestados por la situación política, la inestabilidad política y la falta de acuerdos se cifraba en torno a un 1.7%, en detrimento de preocupaciones como el paro o la situación económica. En ese contexto de crisis del Parlamento y del parlamentarismo, procede efectuar una revisión de las funciones desempeñadas por la institución parlamentaria, evidenciando en cada una de ellas las potenciales disfunciones que agrupadas confluyen en esa crisis del parlamentarismo”.

LA ESENCIALIDAD DE SUS FUNCIONES

“La centralidad del Parlamento y la semejanza de su implementación a partir del patrón británico hace que uno de sus clásicos estudios, el desempeñado por Bagehot, “The English Constitution” (1867), sintetice dichas funciones. La función principal es la electoral. El Parlamento, concretamente la Cámara Baja, es una Cámara electoral, es la Cámara que elige al Primer Ministro, al Presidente. El alter de esa función es la capacidad del legislativo de hacer dimitir, de censurar, al Presidente y a su gobierno. De ello derivaría una estrecha unión, una comunión entre el legislativo y el ejecutivo. Una segunda función del Parlamento es, para Bagehot, la función expresiva, en virtud de la cual la Cámara de los Comunes expresa la opinión de los ciudadanos sobre todos los argumentos que le son sometidos a su consideración. Esta función es la que designaremos como representativa, en cuanto actúa como correa de transmisión de la voluntad popular. La tercera función del Parlamento tendría un carácter pedagógico, teachingfunction. “Una asamblea de hombres eminentes no puede colocarse en el centro de la sociedad sin modificarla. Debe mejorarla. Debe enseñar a la nación lo que no sabe” (Bagehot, 1867). A los ojos de Bagehot un Parlamento cumpliría esa función cuando se convierte en un espacio para debates solemnes, relevantes, que educan a los ciudadanos y les trasladan de modo comprensible la complejidad de los procesos decisorios.

Una cuarta función en esta relación, pero segunda en importancia, es la referida como función informativa. La función de someter al interés de la nación, de sus representantes, los deseos, reclamos, quejas, solicitudes y pretensiones de determinadas clases sociales o grupos particulares. La diferencia con la función formativa es que esta se concebía para mentes privilegiadas, mientras que aquella se formula de modo accesible para quienes albergan un interés específico en la cuestión debatida o legislada. En último término señala la función legislativa, de la que destaca su carácter general y de su singular importancia destaca que, con frecuencia, es lo único que se asocia a la actividad parlamentaria. Como colofón a esta relación de funciones se sitúa la función presupuestaria y financiera, la que Bagehot, no obstante, considera una especie del género función legislativa. “Pero no considero que, sobre un principio amplio, y omitiendo los tecnicismos legales, la Cámara de los Comunes tiene alguna función especial con respecto a las finanzas diferentes de sus funciones con respecto a otras leyes”. El hecho de que sea una legislación anual no es indicador suficiente de una naturaleza diversa con respecto a otras leyes, y tampoco exigen un tratamiento diferenciado.

Materialmente estas funciones podrían circunscribirse a tres, representación, control y ordenación política a través de la legislación y, jerárquicamente, en atención a la importancia que el parlamentarismo les confiere se podrían discriminar unas funciones primarias, legislar, controlar y presupuestar (art. 66.2 CE) y otras ancilares, como la representativa, la formativa o la informativa. Los Parlamentos son instituciones democráticas que desde su adaptación al continente europeo, mediante la obra de Guizot en Francia, evidencian una máxima a la que estas funciones dan preciso cumplimiento: el triunfo del derecho sobre la irracionalidad de la fuerza.

La función legislativa se remite al Parlamento, confiriéndole la elaboración del elemento esencial del Estado de Derecho desde el que se va a proyectar una legitimación para articular una convivencia pacífica de los ciudadanos. Sustraído del quehacer del poder constituido parlamentario su rol de poder constituyente, su reminiscencia como tal poder constituido le habilita para regular las decisiones que de forma recurrente y trascendente afectan a los ciudadanos. Pero el Parlamento no ostenta la exclusividad de la normación de la convivencia, de la producción legislativa. Esa tarea la comparte con el Ejecutivo, pero no en una posición paritaria, sino primando formalmente su preeminencia. Si el gobierno abusa de su potestad normativa, v. gr. aprobando más reales decretos leyes de los que las circunstancias demandan, el Parlamento, además del control constitucional, preserva su potestad de no convalidar los mismos. El ejecutivo también tiene una incidencia que está desplegando unos efectos desmedidos y no deseados sobre la legislación, en cuanto la Constitución le confiere un veto al establecer que “toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación” (art. 134. 6 CE). Lo que es una proyección lógica de la racionalidad presupuestaria se ha transformado en un contexto de parlamentarismo fragmentado, en un bloqueo gubernamental, plasmación espuria de una hegemonía que no deriva de la deliberación y del debate que ha de acompañar a la aprobación legislativa.

Igualmente, tampoco traslada la legitimación representativa parlamentaria a la función legislativa. Pero no solo el ejecutivo, sino otros Parlamentos confluyen en esa legislación. Estamos en la era del multiparlamentarismo. Múltiples actores legislan y un solo destinatario, el ciudadano. Esa hipertrofia legisladora tiene un riesgo que es la devaluación normativa por inflación y la colisión, ya sea por reiteración como por contradicción, entre los legisladores. El control constitucional vuelve a reclamar un espacio en esa verificación de la función legislativa. En el ejercicio de esta función legislativa hay que reparar en la cantidad y calidad de la legislación. En el año 2017 solo se aprobaron trece leyes, de un total de 32 iniciativas legislativas. Distinta fue la situación en 2012, donde se debe sumar a las 17 leyes ordinarias, 8 leyes orgánicas –mayoritariamente reforma de leyes orgánicas- y 29 Reales Decretos-leyes. La función presupuestaria se confunde con la misma esencia y génesis del Parlamento, no taxation without representation. Igualmente aquí, el papel del Parlamento no se identifica con exclusividad funcional, dado que la comparte con el gobierno, en cuanto que la iniciativa presupuestaria es del ejecutivo y que su presencia es preeminente, al conservar el control sobre la posibilidad de enmienda parlamentaria a los presupuestos.

Pero el problema, en el contexto actual, no es el cómo se ejerce esta función, sino la no activación de la misma, consecuencia de un Parlamento fragmentado que confunde la función presupuestaria con la función electiva y controladora del gobierno. La función de control se implementa, más allá de los dos instrumentos clásicos del parlamentarismo racionalizado, moción de censura y cuestión de confianza, en la petición de información al gobierno por parte de la cámara, en pleno o por sus comisiones, como destinatario o actor pasivo de la misma, y en manifestar su opinión sobre las actuaciones gubernamentales, dimensión activa, y sobre las políticas desempeñadas. Esta función de control queda diluida en diversos espacios, como por ejemplo el control de un gobierno en funciones, o la eficacia de las reprobaciones ministeriales o de otros cargos discrecionales (ex art. 111.2 CE). Ese control que es capital para la significación de la forma de gobierno parlamentaria tiene que invadir la actividad del Parlamento y proyectarse sobre todas las demás funciones, en particular la legislativa. El Parlamento tiene que pedir información al Gobierno sobre las políticas públicas que desarrolla, tiene igualmente que estar habilitado para requerir información a otros sujetos, públicos o privados, que ayuden a formar una opinión omnicomprensiva de lo que acaece públicamente.

A estas tres funciones clave se agregan otras, que hemos calificado como ancilares, pero que completan el marco funcional del Parlamento actual. La función de representación se articula, (Sartori, 1995) a partir de diferentes concepciones de la misma: la concepción electoral de la representación, los ciudadanos eligen libre y periódicamente unos representantes; la concepción de la representación como responsabilidad, en virtud de la cual los gobernantes responden solidariamente frente a los gobernados; la representación como mandato, los gobernantes seguirían las instrucciones de los ciudadanos; la concepción de la representación como “ídem sentiré”, en virtud de la cual habría una comunión entre los representados y los representantes, algo semejante a la Constitución normativa concebida por Loewenstein, pero en términos de representación; la concepción consensual de la representación, que derivaría en un acatamiento y adscripción de los ciudadanos a las decisiones de los representantes y, finalmente, una concepción participacionista de la representación, conforme a la cual los representantes tendrían habilitado un espacio decisorio, compartiendo esas tareas con los representantes. Es este elenco de funciones el que parece tambalearse en los albores del siglo XXI. Sobre esta plantilla cabe articular nuevas funciones o ampliaciones y modificaciones de las ya desarrolladas. Ese reto es una cantera de alternativas y propuestas para reformar el parlamentarismo en el siglo XXI”.

(*) María Esther Seijas Villadangos (Profesora de Derecho Constitucional, Universidad de León, España): “La centralidad del Parlamento. Una teoría crítica de sus funciones”.