Caos político, económico, social y jurídico de las tarifas públicas

Por Guillermo Sandler.-

EL PROBLEMA EN ENERO DE 2004

Transcribimos párrafos del artículo publicado en “La Ley” en enero de 2004 “Las Tarifas de servicios públicos y su ingrediente tributario”: “Reiteradas marchas populares, con razón, han dicho no a los aumentos de las tarifas públicas, pensando que los salarios se han depreciado en 40% a causa de la salida de la convertibilidad; las empresas concesionarias reclaman incrementos superiores al 50%, porque el peso llegó a devaluarse 250% respecto del dólar, y sus insumos básicos son importados. El FMI, presionado por los países desarrollados, especialmente España y Francia, insisten en un incremento de las tarifas públicas. Todos tienen algo de razón, pero no toda la razón”.

Antecedentes

En la ley 23.696 Reforma del Estado sancionada el 17 de agosto de 1989, figura la concesión de los servicios de distribución, transporte y comercialización del gas, el agua y desagües cloacales, la energía eléctrica y las telecomunicaciones, en reemplazo de las empresas estatales Gas del Estado, Obras Sanitarias de la Nación, SEGBA y ENTEL, que habían colapsado. Entre otros licenciatarias, dichos servicios se otorgaron a Metrogas, a Aguas Argentinas, a Telecom, a Telefónica, a Edenor, a Edesur.

La prestación de esos servicios tienen características muy particulares, es decir son monopolios naturales, según la escuela alemana de fines del siglo XIX. Es decir, son servicios ofrecidos, en primer lugar, por tratarse de monopolios, por un único proveedor; en segundo lugar, requieren alto gasto de inversión básica; en tercer lugar, ofrecen los servicios a costos decrecientes, que implican subsidios, si son empresas privadas, o financiamiento estatal, si son empresas públicas; en cuarto lugar, requieren un régimen regulatorio por parte del Estado.

Por lo tanto, conviene distinguir entre monopolio privado, monopolio natural y monopolio público. El monopolio privado -siguiendo a Schumpeter- siempre enfrenta una competencia potencial a través de productos más o menos diferenciados (Coca Cola y Pepsi). En el monopolio natural también es ineficiente, por tratarse de un monopolio, pero puede aumentar su eficiencia al aumentar su escala de producción, sea que este a cargo del propio Estado o concesionándolo a particulares. En este caso se requiere un órgano de control público. El monopolio publico es el mas ineficiente, el poder económico se confunde con el poder político, de donde proviene; por eso es prácticamente absoluto.

El espíritu de la ley 23.696 fue transformar el monopolio público de las empresas del Estado en monopolios naturales concesionados. Pese a los notorios defectos de su formación, se dio entonces un gran paso, pues se salió del monopolio peor. Sin embargo, las empresas concesionadas arrastraron en el diseño del régimen tarifario, los vicios de las ex empresas públicas y, por su parte, los entes reguladores no han cumplido sus objetivos de regulación, porque sus agentes pertenecían a la burocracia pública, carente de efectiva experiencia de control.

Además, el artículo 42 de la CN es una verdadera quimera jurídica.

La cuestión de las tarifas

Las tarifas públicas argentinas fueron calculadas en dólares estadounidenses, se expresaban en pesos a la tasa de conversión determinada por la ley 23.928, llamada de convertibilidad, o sea, con la equivalencia entre el peso y el dólar.

A fines de 2001 el Congreso Nacional festejó con aplausos el no pago de la deuda pública, mientras el Poder Ejecutivo Nacional, poco después, decretó la salida de la convertibilidad, la pesificación 1 a 1 del peso con el dólar y la destrucción de los contratos privados y públicos. Es decir, destruyó el orden jurídico-económico. Esto hay que decirlo y recordarlo.

El 6 de enero de 2.002, el Congreso Nacional sancionó la ley 25.561 de Emergencia económica y el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 214 del 3 de febrero de 2.002, que dispuso: a) dejar sin efecto las cláusulas de ajuste en dólares, las cláusulas indexatorias basadas sobre índices de precios de otros países, b) fijar para las tarifas una relación de un peso equivalente a un dólar estadounidense y c) renegociar los contratos de servicios públicos.

Por información periodística la opinión pública se enteró de que el Gobierno del doctor Duhalde, con criterio de sospechable sensibilidad social, pretendía que el incremento de las tarifas públicas fuesen menor al 10%, mientras que el FMI con criterio económico en base a la paridad 1:3,50 solicitaba un incremento del 30, 50% o más según los casos.

Por otra parte, tras la apariencia de “sensibilidad social” se dio origen a la cuadratura del círculo que aparece actualmente en la cuestión de las tarifas públicas y que el Gobierno del Ing. Macri no sabe resolver.

La singularidad de los precios públicos

En una economía de mercado, los precios son mecanismos de coordinación entre consumidores y productores. La teoría de los precios se ocupa de estudiar cómo la tecnología, la escasez, las preferencias y la organización de los mercados determinan su formación. La teoría de los precios públicos es asunto diferente. En la prestación de los servicios públicos no se cumplen los supuestos de competencia, información perfecta, mercados completos, rivalidad y exclusión.,

Los precios de los monopolios naturales pueden ser determinados de tres maneras: 1. producción pública con financiación proveniente de otras fuentes, entre otros, los impuestos. Estos ingresos destinados a cubrir pérdidas suelen causar distorsiones en otros sectores de la economía, deformando el orden económico general. 2. Regulación con financiación: la gestión del monopolio natural puede dejarse en manos privadas. En caso de pérdidas, se subvenciona de modo regular el déficit de explotación generado por la venta de la producción eficiente al costo marginal. 3. regulación de precios: permite al monopolista producir sin incurrir en pérdidas. Los demandantes de determinada producción son obligados al pago de una cuota fija de un modo unilateral por el oferente. Dentro de este esquema cabe la alternativa de autorizar la discriminación de precios de venta en función de distintas variables.

Sobre la base de lo comentado, el precio del servicio público que recibe el usuario dependerá de la metodología tarifaria que se haya diseñado. El precio resultante del servicio -como la conformación de cualquier precio- debe comprender el costo en función de los insumos utilizados, de la organización empresarial, de la forma de mercado, de cierta rentabilidad, o sea, de todas las variables económicas que se estudian en economía de empresas y de la carga impositiva que contiene.

Componentes del precio del servicio pagado por el usuario

Servicio de agua y sanitarios AA y AYSA

Dentro del régimen tarifario en la prestación del servicio de agua potable se clasifican los inmuebles en residenciales (viviendas particulares), no residenciales (actividades comerciales o industriales, públicas o privadas. Sobre esta base se distingue cobro de los servicios no medidos y régimen de cobro de los servicios medidos. El diseño de este régimen tarifario no tiene en cuenta el consumo del fluido hidráulico por parte del usuario; no es un diseño tarifario económico sino más bien de arquitectos o ingenieros. En el régimen de cobro de los servicios medidos, por ejemplo la categoría de residencial tiene derecho a un consumo libre bimestral de 30 m3. La categorización de residencial, no residencial y baldío para establecer una tarifa es absurda. Se discrimina el consumo de agua a favor de la categoría residencial contra la no residencial y baldío. En el caso del baldío se abona por un servicio que en la mayoría de los casos no se presta.

En cuanto a la carga tributaria, cada uno de los tributos debe ser parte de un sistema tributario y no se puede analizar en forma aislada, sino dentro de un conjunto coherente, inter-relaccionado, que trata de dar cumplimiento a los contenidos de la economía pública. Es decir, propender a la asignación eficiente de los recursos, a una buena redistribución del ingreso, que estabilice la coyuntura económica y fomente el crecimiento y desarrollo económico, sin olvidar los aspectos de la estructura del gasto público, que es el fundamento por el cual se exigen los tributos.

En nuestro país el régimen tributario no tiene sentido económico alguno; es meramente fiscalista, expropiatorio e inicuo; ello explica, en parte, la alta evasión y los artilugios legales existentes para eludir la carga tributaria.

La ley 23.966 estableció la alícuota del 27% para los servicios públicos. Por otra parte, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires aplican sobre los servicios de electricidad, gas y agua una alícuota del 3,5% y 3,0%, respectivamente.

Las facturas de Aguas Argentinas (AYSA) según la categoría residencial, no residencial tienen una carga impositiva que va de 23,10% a 49,23%.

De lo que hemos comentado superficialmente podemos sacar algunas conclusiones:

• Las tarifas establecidas en el contrato de concesión son irracionales, basadas sobre conceptos ingenieriles, pero no de análisis económico
• Excesiva carga impositiva, discriminando contra las actividades económicas y favorece el uso de las unidades familiares libre de precio del consumo de 30m3.
• El caso del baldío y de cocheras es irracional la tarifa al pagar un servicio que no se presta.

Servicios de electricidad por Edenor y Edesur

Una unidad familiar de 130m2 en la zona de Belgrano tiene una carga tributaria de 28,06% (Fondo de Santa Cruz, IVA, Contribución Municipal), mientras que una oficina comercial de 80m2 tiene una carga impositiva de 50,17%, en el Partido de Vicente López, Provincia de Buenos Aires (IVA, Cont. Municipal, L.23.681,Cont. Prov.L.7.290 y 8.016, Fondo L.9.038). y Casaquinta en la zona de Ezeiza un 44,98%.

Servicios de gas natural Metrogas

La ley 24.076 establece en su art. 37 que la tarifa de gas será el resultadote sumar: el precio del gas en el punto de ingreso al sistema del transporte más la tarifa del transporte en sus distintas modalidades más la tarifa de distribución, siendo su carga impositiva en vivienda familiar de 30 m2 en la zona de Belgrano 30,85% y un edificio de 8 pisos en la misma zona 37,79%.

Esta era la situación -como hemos comentado- a enero de 2004 y ahora estamos a comienzos del segundo semestre de 2016 y la situación se ha agravado con desorientación en el Gobierno por manejo del tema por funcionarios incompetentes, intervención judicial asumiendo funciones que en parte no le corresponde como el meterse en la estructuras de las tarifas que son temas que corresponden al Ministerio de Energía y Minería y una sociedad que después de 15 años se ha acostumbrada que los servicios públicos no tienen costo y se deben suministrar en la categoría de bien público en forma gratuita lo que es absolutamente irracional.

EL PROBLEMA DE LAS TARIFAS EN 2016

En base a la experiencia personal y profesional, el 8 de enero de 2016 entregamos en Mesa de Entradas del Ministerio de Energía y Minería, una nota dirigida al Señor Ministro Ing. Juan José Aranguren en la que le manifestábamos que no debemos permitir que el Gobierno del Presidente Mauricio Macri se vea acorralado por los necesarios aumentos que se producirían en las tarifas de los servicios públicos tale como electricidad, agua y gas, elementos esenciales para la vida.

Por lo tanto, antes de anunciar el cuadro tarifario de las empresas concesionadas de Edenor, Edesur, Metrogas y otras sugerimos consensuar una tarifa con criterio económico, previo acuerdo con las concesionarias que tengan la libertad de modificar sus estructuras organizativas que han sido violadas por la anterior gestión y vuelvan a funcionar como “empresa concesionaria” y no como “organismo estatal”. En cuanto a AYSA someterla a una auditoria externa y preparar las condiciones jurídicas para transformarla en empresa concesionaria previo acuerdo con Aguas Argentinas. +

Expresábamos asimismo, sin mayor análisis, el sistema tarifario debería calcular los costos de funcionamiento, inversiones y utilidades de la empresa concesionaria como para que exista voluntad de los capitales privados en invertir en tales sectores de la economía.

Por otra parte, se podrían fijar en casos extremos tarifas subsidiadas, pero esto no debe ser el cartabón de la política tarifaria sino seguiríamos con pésimos servicios. La historia argentina demostró que esa política distributiva vía tarifas públicas fracasó siempre. De no haberse seguido esa equivocada y demagógica política tarifaria ahora gran parte de la población contaría con tales servicios, de los cuales carece.

En la nota dirigida al Ministro Aranguren le manifestábamos que en base a los antecedentes expuestos y a la complejidad del tema que estaba en sus manos, evidentemente se encuentra usted en el filo de la navaja: su decisión debe contar con el visto bueno del Gabinete nacional y con el acuerdo del Presidente Mauricio Macri. El país no puede correr el riesgo de un traspié en la figura presidencial para bien de todos y del país, ya que todos estamos esperando algunos con piedras en las mansos para cascotear a la figura presidencial como si fuese el responsable del desaguisado que dejó la irresponsable sureña, mientras que otros dispuestos a pagar lo que se deba siempre y cuando sea sensato.

Una buena medida a los efectos de no incrementar económicamente demasiado las boletas de luz, agua y gas, le proponíamos al señor Ministro eliminar los impuestos nacionales, provinciales y municipales que gravan esos servicios y el producto de ese conjunto vaya a parar a las concesionarias para mejorar los servicios. Si se hubiese procedido así la gente no tendría derecho a quejarse porque pagaría sobre el incremento de lo que realmente consumo y no ahora hay un nuevo saqueo mediante la exorbitante carga tributaria.

Por supuesto, esta eliminación de impuestos nacionales, provinciales y municipales reducirán los ingresos del Estado. Es cierto. Pero también es cierto que aquí el Gobierno Nacional no ha realizado ninguna verdadera reducción del gasto público, sino al revés se observa más gasto público y más presión tributaria.

Finalmente, decíamos, no se permiten equivocaciones en momentos tan difíciles para la estabilidad gubernamental del país y de todos aquellos que deseamos que Argentina cambie el rumbo decadente de estos 85 años y apliquemos una economía de mercado en serio con integración al mundo globalizado.

Lamentablemente, no tuvimos respuesta a nuestra nota. Los resultados están a la vista en el caos político, económico, social y judicial en que nos encontramos, tanto el Gobierno como la Sociedad. La experiencia adquirida después de haber sido muchísimos años funcionario en la Secretaría de Hacienda de la Nación y docente universitario en Finanzas públicas en el país y en el extranjero nos ha dado la razón.

Factibles soluciones al callejón sin salida actual

• En primer lugar, el Señor Presidente de la República debería despedir al señor Ministro de Energía y Minería por incompetencia, sea por comisión o por omisión, en el cargo y designar como Ministro de Energía y Minería a un economista con marcado sesgo en el manejo de la cosa pública. El tema es esencialmente económico.
• Designar a los ex Ministro de Energía de la Nación, quienes en reiteradas oportunidades manifestaron públicamente sus puntos de vista en la solución a los problemas existentes en materia de energía en carácter de “Comisión Asesora”.
• Establecer, por la vía que corresponda, un censo laboral comparativo sobre la cantidad de ejecutivos, empleados y obreros existentes en el año 2001 en las empresas Metrogas, Edenor, Edesur y AYSA (/ex AA) y la planta del personal existente a agosto de 2016.
• No autorizar incrementos tarifarios hasta diseñar un régimen tarifario con fundamentos de análisis costo-beneficio, basado en el pronunciamiento de una comisión integrada por profesores de ingeniería, derecho y economía, especializados en el tema. Mientas tanto el Estado debe subsidiar a las empresas concesionarias mencionadas proviniendo los recursos de tales subsidios eliminando superfluos gastos en jurisdicciones y entidades. Se puede eliminar de un saque 20% del gasto público sin afectar las misiones y funciones de los entes públicos mencionados.
• Establecer el régimen tarifario en función del consumo y no en función de una cuota fija.
• Colocar medidores en edificios o unidades individuales para el suministro de agua potable, pensando que es un recurso sumamente escaso y de gran valor económico. No existe en el mundo ningún impedimento técnico para su colocación como se ha podido observar en otros países (Alemania).
• La tarifa es un precio público -no político- y debe cubrir los costos del servicio, asegurar una ganancia al concesionario y la inversión necesaria.
• La empresa concesionaria no debe ser agente de percepción del fisco. Es obligación del Estado crear un sistema tributario y una administración tributaria coherente y sistémica que promueva las actividades económicas de cualquier naturaleza.
• Debe ser eliminada la actual forma de financiamiento de los entes reguladores, que deben financiarse mediante contribuciones locales allí donde se presta el servicio y no nacionales.
• El control en la calidad de los servicios debe estar a cargo de auditorias externas, con participación de los usuarios, asesorados por especialistas.
• Erradicar el mal existente en nuestro país consistente en redistribuir ingresos a través de las tarifas de los servicios públicos. Este camino ha llevado a la descapitalización de las ex empresas públicas, a la desintegración territorial del país y a la concentración urbana en el área metropolitana.
• Establecer un sistema que permita dar de baja el servicio de agua corriente a solicitud del usuario, como sucede con el gas, la electricidad y el teléfono, cuando no se usa el servicio. Eliminar la obligación propter rem en que se ha convertido el pago del servicio de agua, verdadero gravamen real sobre el inmueble.
• A los efectos de no perjudicar a las familias que han visto reducido sus ingresos por motivos inflacionarios, no perjudicar más a las actividades económicas de cualquier naturaleza, permiten que las empresas realicen inversiones y mantengan el servicio en calidad y cantidad suficientes, sin modificar los montos vigentes que pagan los usuarios, es necesario eliminar el aporte a los entes regulatorios, las tasas, los impuestos, los recargos exorbitantes que cobra el Estado a través de los concesionarios y adjudicatarios a ellas para que prosigan con sus planes de inversión y mejora en los servicios, con control de usuarios y auditoria externa.
• El Estado deberá asumir la pérdida de esos recursos tributarios, para lo cual será necesario -a fin de no incrementar el déficit- diseñar nuevas estructuras tanto para las funciones, como para los gastos y los recursos públicos. A tal fin creará en el Ministerio de Finanzas una “Comisión asesora” integrada por ex Secretarios de Hacienda de la Nación y por profesores y expertos en finanzas publicas con el única tarea -de corto plazo- de eliminar el gasto inútil y superfluo.
• Se estudiarán formas alternativas de proveer los servicios públicos comentados, buscando otras formas de producción tales como energía eólica, mediante el uso de la energía sola y de los vientos. Como sucede en otros países, con el propósito de terminar con el carácter de monopolio natural. Ejemplo, en Freiburg, Alemania, existen, si mal no recuerdo 6 empresas proveedoras de energía eléctrica con fuentes energéticas distintas.
• Será función fundamental de la “Comisión Asesora” al margen de sugerir ideas diseñar un Plan Energético de Mediano Plazo.

Nota:

Los temas aquí expuestos se encuentran desarrollados en la siguiente bibliografía:

• Ensayos sobre economía del Estado. G.A. Sandler, Editorial Errepar SA. 2008.
• Progreso económico con justicia social: más recursos con menos impuestos. Héctor Sandler/G.A.Sandler. Ed. Prosa. 2016.
• Análisis de las tarifas de electricidad, agua y gas. Carta al Ing. J.J.Aranguren.