Por Hernán Andrés Kruse.-

“Sin embargo, cuando este razonamiento se plantea para economías con monedas periféricas en la órbita del SMFI, la conclusión es que para las mismas se verificaría una “dualidad imposible” (De Conti y Prates; Andrade y Prates). En estas economías, con apertura de la cuenta de capitales y cualquiera sea el régimen de cambio en vigor, la autonomía de la política monetaria es mucho más restringida y subordinada al movimiento de capitales. Además, es mucho más limitado el uso del tipo de cambio para ajustar los desequilibrios externos que hacen peligrar la sustentabilidad de la deuda (externa e interna, pública y privada). Como evidencia de lo anterior se señala que tanto en aquellos países con monedas periféricas que aplicaron regímenes de cambio anclados a una de las monedas centrales como en aquellos que optaron por un régimen de cambio flexible, la política monetaria terminó atrapada de tasas de interés muy elevadas para atraer capitales.

En ambos casos las tasas de interés domésticas se ven presionadas para incluir un “diferencial” (prima de riesgo) en relación con la tasa de interés de los títulos emitidos por los países centrales (la referencia común son los bonos del tesoro norteamericano). Este diferencial de tasas es el “premio” que los países de moneda periférica deben pagar por la iliquidez potencial de sus monedas en relación con las monedas centrales y por el riesgo de no tener stock suficiente de divisas para atender los pagos internacionales. Estos países dependen de los flujos de capitales externos cuya disponibilidad en tiempo y forma está sujeta a los ciclos financieros internacionales. En la práctica, la presencia de esta dualidad imposible significa una erosión de la capacidad del Estado para mantener los equilibrios macroeconómicos por intermedio de una regulación monetaria y financiera. La erosión de estas capacidades concierne no solo a la estabilidad macroeconómica sino también al régimen de crecimiento económico en tanto sin la potestad para regular la política monetaria el Estado pierde potencial para orientar la dinámica del sistema productivo y las propias políticas distributivas.

Enfrentados con estos problemas de las monedas periféricas, especialmente los derivados del endeudamiento y del estrangulamiento del sector externo, algunos países buscan “elevar” su posición en la jerarquía monetaria renunciando de forma plena o parcial al ejercicio de su soberanía monetaria. Argentina bajo la ley de convertibilidad (1991-2001) es un ejemplo de sustitución parcial habilitando una economía bi-monetaria de libre intercambio equivalente entre la moneda local y la moneda central. Grecia (y otros países anexados a la UME) es un ejemplo de sustitución de una moneda periférica por una central en el contexto de un proceso de integración económica y monetaria. En ambos casos se verifica un ciclo que va de la aparente bonanza en un comienzo a una crisis financiera que deriva en crisis política. En este ciclo, no sólo se pierde soberanía monetaria, sino que se erosiona la soberanía política cuyo síntoma más evidente es la transferencia de poder político hacia instituciones supranacionales y hacia los operadores financieros internacionales (…)”.

EL ABANDONO DE LA SOBERANÍA MONETARIA

“Luego de un proceso hiperinflacionario que sufrió Argentina hacia mediados de la década del setenta, con la última dictadura militar (1976-83) la economía se abrió financiera y comercialmente poniendo fin al llamado régimen de “industrialización por sustitución de importaciones”. De este modo, la economía del país se incorporó al libre movimiento de capitales financieros internacionales y con ello al crecimiento sostenido del endeudamiento. De aquí en más, los históricos problemas de restricción externa se acentuaron porque al déficit estructural de la balanza comercial se le sumaron los pagos de los servicios de la deuda. Así se estableció un círculo vicioso entre anticipaciones de devaluación, alza de la tasa de interés y alza de los precios; la tasa esperada de inflación futura se transforma en una suerte de unidad de cálculo de los mark up para quien tiene poder de fijar los precios. El Estado fue perdiendo así su capacidad de imponer la unidad de cuenta de los medios de pago y de garantizar su función de reserva de valor; cada vez más, el dólar pasó a desempeñar esta última función. La pérdida por parte del Estado de su capacidad para imponer todas funciones de la moneda doméstica fue erosionando su capacidad para administrar el conflicto distributivo.

Recuperada la democracia, y luego de intentar diversos planes de estabilización, hacia finales de la década del ochenta se desató un acelerado proceso hiperinflacionario que obligó a anticipar la entrega del gobierno del entonces presidente Raúl Alfonsín (1983- 1989). Luego de intentos infructuosos para detener la corrida inflacionaria, el gobierno del nuevo presidente Carlos Menem (1989-1999) lanzó a inicios de 1991 una ley de convertibilidad estricta (1×1) entre la moneda local y el dólar. De aquí en más, la oferta monetaria quedó ligada con una cobertura casi plena de las reservas del Banco Central y a cierta proporción de títulos en moneda extranjera emitidos por el gobierno. También se fijó la autonomía del Banco Central, se suprimió la garantía oficial de los depósitos, se establecieron límites estrechos para la compra de títulos y préstamos comerciales por parte de la autoridad monetaria y se completó la desregulación de la cuenta capital del balance de pagos. Asimismo, se lanzó un amplio programa de privatizaciones de las empresas públicas más importantes, y se removieron barreras tarifarias y no tarifarias a las importaciones. También se modificó la legislación laboral, reduciendo la estabilidad en el puesto de trabajo, habilitando contratos de empleo por tiempo parcial (promocionados fiscalmente), bajando los costos de contratación y despido, aliviando las responsabilidades del empleador frente a los riegos laborales.

Argentina se volvió así un experimento extremo de la ortodoxia neoliberal y de un régimen de crecimiento liderado por los movimientos de los capitales financieros. El llamado Plan de Convertibilidad logró estabilizar los precios por la supresión del riesgo devaluatorio y la apertura de las importaciones. La demanda agregada se expandió por el efecto “ingreso” de la estabilización monetaria y por el efecto “riqueza” de la revalorización en dólares de activos reales y financieros. La entrada de capitales, estimulada por las privatizaciones y el tipo de cambio fijo, generó la recuperación del crédito en un escenario financiero internacional con tasas de interés inferiores a las de la década del ochenta. Durante la vigencia del Plan de Convertibilidad puede observarse una clara correlación entre los ciclos de los flujos de capitales y la prima de riesgo país conforme a los cambios del escenario financiero internacional. Así, entre los segundos semestres de 1990 y 1994 el PBI (desestacionalizado) creció 35,7%; pero en 1995 la economía cayó fuertemente por la abrupta salida de capitales derivada de la crisis mexicana. La fuga de capitales y la caída de reservas se contuvieron con una operación de “rescate” del FMI que impulsó la recuperación a partir del segundo semestre de 1996 a una tasa de más de 9% anual gracias a un nuevo flujo de ingreso de capitales. La crisis asiática (tercer trimestre de 1997) empujó otra salida de capitales y a una nueva recesión que comenzó en 1998 y no tuvo freno hasta poco después del abandono de la regla de Convertibilidad a fines de 2001.

Por su fuerte dependencia de los mercados financieros internacionales, durante la vigencia de la convertibilidad, la economía argentina se alimentó de los ahorros externos y del creciente endeudamiento. En este proceso fue clave el canje de la deuda externa en 1992 bajo el paraguas del Plan Brady que, junto con un recorte del valor nominal, “limpió” la deuda de la banca privada y atomizó el universo de acreedores. Sin embargo, el recorte de deuda fue sólo temporario y rápidamente se inició una nueva fase de endeudamiento (público y privado) que tuvo como fuente principal a los mercados financieros internacionales; al mismo tiempo, se acumuló deuda con organismos internacionales y con instituciones domésticas como las administradoras de fondos y pensiones (AFJP) creadas con la privatización del sistema de previsión social en 1994. El sostenido déficit fiscal alimentó la creciente deuda pública pese al ajuste de gastos y al amplio plan de privatizaciones.

Una de las causas principales fue la pérdida de recursos públicos por reducción de impuestos y por la privatización del sistema de previsión social que bajó las contribuciones patronales y transfirió los aportes de los empleados a las AFJP. El financiamiento externo del déficit público sirvió para cubrir el faltante de divisas del resto de los sectores económicos. En otras palabras, si el Estado no hubiese demandado divisas, la expansión de la economía hubiese requerido que el sector privado generase una acumulación positiva de reservas, ya sea por exportaciones o préstamos. Por el contrario, la balanza comercial registró fuertes déficit y sólo se equilibró en las fases recesivas que frenaban las importaciones; por su parte, la cuenta corriente mostró una tendencia deficitaria creciente.

Pero nuevamente el cambio de escenario financiero internacional revirtió el ciclo. La crisis asiática (tercer trimestre de 1997) empujó otra salida de capitales iniciándose una nueva recesión económica que esta vez se prolongó hasta poco después de abandonarse la regla de Convertibilidad a fines de 2001. Pese a los evidentes síntomas de agotamiento del régimen de Convertibilidad, en diciembre de 1999 asumió el nuevo presidente Fernando de la Rúa con el compromiso de mantenerlo. Para ello, buscó infructuosamente la supervivencia del régimen del único modo posible: buscando un acuerdo con organismos internacionales y otros socios para un “blindaje financiero”. Pero este “blindaje” tampoco funcionó pese a los sucesivos ajustes fiscales y salariales. Tampoco sirvió el “megacanje” de los títulos de la deuda pública en poder del sector financiero que en la práctica significó un fuerte subsidio a los tenedores de estos títulos”.

CRISIS Y PÉRDIDA DE SOBERANÍA POLÍTICA

“En países como la Argentina, y América Latina en general, el poder normativo de los organismos multilaterales no es tan directo: su influencia proviene de su indirecta intermediación con los mercados financieros que tienen poder para cubrir las necesidades de financiamiento en moneda central. En América Latina, el poder de policía “indirecto” de las instituciones supranacionales se hace más efectivo en situaciones de crisis económica y especialmente de crisis en el sector externo. El ejercicio de este poder de policía se realiza mediante instrumentos como los programas llamados de “reformas estructurales” que vienen atados a los programas de asistencia financiera. Esto fue lo que sucedió durante la fase positiva de la Convertibilidad y también lo que se intentó hacer en su etapa crítica.

Pero la cesión de soberanía monetaria volvía inefectivas todas las políticas domésticas, incluyendo las de “devaluación interna”. La regla de Convertibilidad exigía la cobertura en divisas para la base monetaria en pesos, pero no para el multiplicador del crédito (incluyendo los depósitos bancarios bi-monetarios). En la práctica, la mayor parte de la oferta monetaria no tenía cobertura en divisas y todo el sistema era muy vulnerable a una corrida bancaria y a la aceleración del cambio legal de pesos por dólares a una tasa de 1×1. Los salvatajes que se intentaron con el aval de los organismos internacionales resultaron en la profundización del ajuste recesivo hasta la inevitable corrida bancaria en diciembre de 2001. Pero alcanzaron para permitir la fuga de gran parte de los capitales especulativos hasta la crisis final del sistema bancario que llevó a restringir la extracción de depósitos en efectivo (“corralito”) y las transferencias al exterior. Todo esto precipitó las protestas sociales que fueron fuertemente reprimidas, hasta que a fines de 2001 renunció el presidente Fernando de la Rúa.

La experiencia de la Convertibilidad argentina expone claramente que los problemas de la dualidad imposible que enfrentan los países con moneda periférica no se resuelven atando la moneda local a la divisa llave del jerárquico SMFI. Pese al rígido control de la política de cambio, la política monetaria (y la política económica) quedó a merced de los agentes financieros externos y de los organismos internacionales. El gobierno argentino se quedó sin instrumentos para hacer política anticíclica más allá de los ajustes reiterados e ineficaces de “devaluación interna”. También quedó expuesto que los problemas del déficit fiscal no se originaban en el gasto, sino en el drenaje de recursos tributarios.

Finalmente, se observa la relación entre soberanía monetaria y política. La cesión de soberanía monetaria llevó a una dependencia del conjunto del sistema de los capitales financieros y los organismos multilaterales, minando la capacidad estatal para aplicar políticas domésticas anticíclicas. En esta situación extrema, e inmerso en una crisis política sin precedentes, sucesivos gobiernos “transitorios” optaron por una fuerte devaluación y por el default de la deuda privada como salida de la trampa. De este modo, se ampliaron los márgenes de maniobra de la política pública y se alimentó la esperanza de recuperación de soberanía política”.

LA POST-CONVERTIBILIDAD: EL INTENTO DE RECUPERAR SOBERANÍA MONETARIA Y POLÍTICA

“Con la renuncia a la presidencia de Fernando de la Rúa (diciembre 2001), el gobierno provisional designado por la legislatura declaró el default de la deuda del sector público y el 6 de enero de 2002 se decretó el fin de la ley de Convertibilidad con una devaluación cercana a 300%. Inmediatamente se sancionó la llamada “pesificación asimétrica”, por la cual los créditos en dólares del sistema financiero se transformaron en pesos a un valor menor que los depósitos; las pérdidas patrimoniales del sistema bancario fueron compensadas con títulos públicos. Para evitar el traslado a precios de la devaluación, se congelaron los precios de las tarifas de los servicios públicos y los salarios no se ajustaron a una inflación que en el año 2002 llegó a 41%. Los impactos sociales de los ajustes para salir de la Convertibilidad fueron tremendos: la pobreza por ingresos escaló a más de 50% de la población, el desempleo abierto a 30% de la población activa y el empleo precario a un porcentaje similar.

Este ajuste económico y social creó condiciones favorables para que el presidente Néstor Kirchner, que asumió en mayo de 2003, encontrara un inmejorable escenario para el crecimiento económico. En primer lugar, los ajustes macroeconómicos generaron un “trípode” inédito en la historia del país: superávit comercial, superávit fiscal y tipo de cambio muy competitivo. También se registró superávit de cuenta corriente (e incluso en algunos años el de cuenta capital y financiera) hasta el año 2009. A esto se sumó la fuerte caída del salario real y la amplia capacidad ociosa por la profunda recesión que había registrado la economía desde 1998 y hasta el segundo semestre de 2002. Todo esto en un escenario internacional favorable a las exportaciones de commodities vinculadas a la abundante producción agropecuaria del país.

Los superávits “gemelos” (comercial y fiscal) permitieron que la oferta monetaria crezca con entradas de divisas de la balanza comercial y que al mismo tiempo esa expansión fuera esterilizada con colocación de deuda de corto plazo del Banco Central. Así se logró sostener el nivel del tipo de cambio en niveles históricamente muy altos con baja inflación, gracias al manejo de un régimen de flotación administrada y con metas cuantitativas de los agregados monetarios. Paralelamente, este régimen monetario y cambiario logró acumular reservas del Banco Central hasta un pico de 52 mil millones de dólares en 2010. El Estado argentino recuperó así márgenes de maniobra monetaria. La emisión de títulos del Banco Central (LEBAC) de muy corto plazo, que al inicio pagaban intereses muy altos, permitió recuperar la función de prestamista de última instancia porque esta deuda actuaba como liquidez última en una situación de stress financiero (restaurando el mercado interbancario).

El patrimonio bancario se restableció gracias a los títulos públicos entregados para compensar las pérdidas patrimoniales de la pesificación asimétrica y con la recuperación económica que permitió restaurar el sistema de pagos. El default de la deuda pública y la devaluación facilitaron la generación de superávit fiscal. Los salarios reales del sector público cayeron abruptamente por el impacto inflacionario inicial, al tiempo que crecieron los ingresos por impuestos indirectos atados al aumento de precios. De aquí en más la recaudación tributaria creció sostenidamente: los recursos totales del sector público pasaron de cerca de 20% del PBI en 2002 a casi 28% en 2007 y más de 31% en 2013. Claro que el grueso de los tributos siguió siendo de impuestos regresivos y atados al ciclo económico.

Para entender como el escenario macroeconómico facilitó el crecimiento, es importante resaltar que, a partir de la fuerte caída registrada por el abandono de la Convertibilidad, los salarios empezaron a crecer por encima de la progresión de la productividad. El concomitante impulso a la demanda doméstica se completó con políticas de transferencias de ingresos dirigidas especialmente a la infancia y a la población pasiva sin cobertura de previsión social. De esta manera se volvió a articular un círculo virtuoso que permitía el simultáneo aumento de los salarios, las ganancias, la renta agropecuaria y la renta financiera (sostenida por la deuda pública). Una vez más el país entró en una fase de “todos ganan” gracias a la cual se creó la imagen de que la economía argentina había superado restricciones estructurales históricas y era capaz de recuperar soberanía monetaria y política sin someterse a los dictámenes de los mercados financieros.

Pero luego de la fase positiva montada en condiciones excepcionales, quedó claro que los problemas de la soberanía monetaria y la inserción dependiente en el SMFI estaban lejos de resolverse. El año 2005 fue clave en este proceso porque se realizó el primer canje de títulos de la deuda externa en default; y en 2006 se pagó anticipadamente la totalidad de la deuda con el FMI, con reservas del Banco Central. Así, el gobierno de Néstor Kirchner buscó iniciar una apertura controlada con los mercados financieros, pero sin intervención de los organismos multilaterales. Pero el paso del tiempo demostró que estas expectativas no fueron satisfechas”.

(*) Rubén Lo Vuolo (Director Académico del CIEPP) y Jaime Marques Pereira (Investigador del Centro de Investigación sobre las instituciones, la industria y los sistemas económicos): “De la pérdida de soberanía monetaria a la pérdida de soberanía política: los ejemplos de Argentina y Grecia” (Documentos de Trabajo-CIEPP (Centro Interdisciplinario para el estudio de políticas públicas)-2018).

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